（转自：财通证券研究）
核心观点
当前，城市更新已成为推动城市可持续发展关键举措，当前城市更新进展如何？资金从哪里来？后续如何开展？
城市更新工作进展如何？城市更新行动的范围较广，包括老旧小区、老街区、老厂区和城中村的综合改造等。2021年我国将城市更新写入政府工作报告和“十四五”规划当中，并开启了21个城市为期两年的试点工作。试点工作次年起，住建部开始发布《实施城市更新行动可复制经验做法清单》，其政策机制的变化充分体现出城市更新行动的阶段性进步，反映出城市更新体制机制愈发成熟。从最新一批可复制经验来看，有两点值得关注：一是强调对存量资源的盘活和利用，二是强调资金和参与主体的多元性。2021-2024年全国累计开工改造老旧小区接近22万个，已经超过十四五规划中21.9万个的目标。今年全年计划新开工改造城镇老旧小区共2.5万个，较前4年的水平明显减少。2022年以来，每年实施的城市更新项目数均稳定在6万个上下，但前年和去年的总投资金额却明显较低。因此，后续资金保障较为重要。
资金支持来自何处？总的来说，城市更新的资金来源主要有四类，中央财政、地方财政、金融机构和其他社会资本。其中，地方政府投资主导作用较强。从2023年代表性城市中看，政府投资占比超40%。多元化融资机制不断完善。从可复制经验的演变来看，第一批资金支持方法对地方财政依赖度较高；第二批新增了专项债发行，并与政策性金融机构联合起来；第三批则进一步对联合社会资本方式方法进行创新。以政府为主体的资金成本会相对较低，但对地方政府的财政状况依赖度高，而多元化的投融资方式资金成本相对较高，且普遍存在着匹配、协调和管理的问题，未来规范和创新多元投融资方式是努力的方向。中央财政资金起到补充和引导作用。今年财政补助城市名额增加，补助资金的使用范围也有所扩大。2024年中央财政拨付补助资金30亿元，未来几年中央财政计划补助将超过200亿元，不过这在上万亿元的投资额度中占比较小。
城市更新带来哪些机会？后续城市更新工作将遵循从基础到提升、从安全到品质的逻辑推进。影响方面，整体上看，城市更新在长期能够为房地产市场长期稳定提供支撑，同时对于推动产业结构转型、改善生态环境、增加公众福祉和推动文化发展都有促进作用。分行业看，房地产开发行业集中度将有所提高，房地产开发模式需转换；拉动新型建材需求增长；建筑施工企业面临的项目类型将转向以城市更新为主的改造项目施工；建筑装饰行业迎来大量存量房改造需求，尤其是商业空间与工业遗存改造；物业管理企业迎来拓展业务领域的机会；催生大量的社区养老、托育设施建设与运营的需求；推动文化创意产业发展，带动旅游演艺、特色民宿、文化旅游纪念品等业态的繁荣。
报告正文
当前，城市更新已成为推动城市可持续发展关键举措，当前城市更新进展如何？资金从哪里来？后续如何开展？
1.城市更新工作进展如何？
什么是城市更新？城市更新行动的范围较广，包括老旧小区、老街区、老厂区和城中村的综合改造，以及城市基础设施的改造和建设、历史文化建筑和街区的保护与传承、城市生态系统的修复等。2019年12月，我国首次在中央经济工作会议上提出要“加强城市更新和存量住房改造提升”，并于2021年将城市更新写入政府工作报告和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》当中，并开启了21个城市为期两年的试点工作，此后逐步将其上升至国家战略层面。
城市更新体制机制愈发成熟。自试点工作起，住建部开始发布《实施城市更新行动可复制经验做法清单》，其政策机制的变化充分体现出城市更新行动的阶段性进步。初步探索阶段，政策着重于建立城市更新的统筹规划机制，探索创新政策来支持城市更新的实施。深入探索阶段，政策强调城市体检和规划的先行作用，以及精细化设计在城市更新中的重要性，同时强调创新可持续的城市更新模式。完善细化阶段，政策机制更加成熟和细化，包括建立工作机制、完善法规标准、优化资源利用政策、构建多元化投融资机制，并探索多方参与的城市更新机制。
从最新一批可复制经验来看，有两点值得关注。
一是强调对存量资源的盘活和利用。而这同时也是《关于持续推进城市更新行动的意见》中八大主要任务的第一点。疫情后，土地出让金和地产土地购置费用逐年下降，过去大规模增量建设模式已经逐渐转为存量提质改造模式，因此，对存量的盘活和利用成为城市发展的新方向。可复制经验主要提到两个方面，一是鼓励土地复合利用和建筑功能转换，例如苏州市支持各类实施主体利用存量建筑发展新产业新业态，允许临时改变建筑使用功能；二是优化容积率奖励和产权管理机制，例如成都市对城市更新项目中保留历史建筑、工业遗产等不计入容积率。
二是强调资金和参与主体的多元性。融资机制方面，鼓励组织金融机构、社会资本多渠道融资，例如河南省搭建政企银沟通平台，积极引入银行等金融机构，建立项目对接机制，鼓励金融机构在贷款规模上给予专项支持。参与机制方面，鼓励央企、国企和公众等社会主体参与，凸显对市场化运作、社会资本引入、公众参与、利益协调的重视。例如扬州市创新街区原住民“收储租”更新模式。由街道将优质街区资产先行收储，鼓励居民将闲置资产返租给街道并签订10—20年房屋租赁协议，每3年租金递增10%。
今年新增老旧小区改造项目数预计有限。2021-2024年全国累计开工改造老旧小区接近22万个，已经超过十四五规划中21.9万个的目标。今年1-4月累计开工5679个小区，其中河北、重庆、辽宁、上海、浙江、湖北等6个地区开工率超过50%。从全年目标看，今年全年计划新开工改造城镇老旧小区共2.5万个，较前4年的水平明显减少。
加大对现有资金的保障或较重要。自城市更新写入政府工作报告之后，2022年的城市更新实施项目较2021年大幅增加了4.2万个，此后每年均稳定在6万个上下。但在实施项目数没有大幅变动，且开工改造老旧小区数量创新高的情况下，前年和去年的总投资金额却较低。因此，在完成“十四五”规划的收官之年，推动城市更新项目顺利完工的资金保障较为关键。
2. 资金支持来自何处？
总的来说，城市更新的资金来源主要有四类，中央财政、地方财政、金融机构和其他社会资本。
地方政府投资主导作用较强。从2023年代表性城市政府投资情况来看，平均政府投资约为166亿元，其中福州、杭州、厦门的政府投资规模最高，资金规模在400亿元以上，但南宁、佛山、乌鲁木齐等城市投资相对不足。整体看，政府投资占比超40%，政府的主导作用较为突出。
多元化融资机制不断完善。多元融资机制对于保障资金供应、提高资金使用效率和增强项目适应性及灵活性具有促进作用。从可复制经验的演变来看，第一批资金支持方法对地方财政依赖度较高；第二批新增了专项债发行，并与政策性金融机构联合起来；第三批则进一步对联合社会资本方式方法进行创新，比如南通市设立城市更新资金超市，为各类资金供应方提供政银企信息沟通对接、政策解读和项目资金申报、项目储备摸排和预先论证等。
规范和创新多元投融资方式是努力的方向。从各类融资方式的优劣势对比中可以看出，以政府为主体的资金成本会相对较低，但对地方政府的财政状况依赖度高，而多元化的投融资方式能够扩大社会资本的参与度，实现风险共担的同时提高资金的使用效率，但更加市场化的运营方式下资金成本相对较高，且普遍存在着匹配、协调和管理的问题。从可持续性的角度上看，规范和创新发展多元化的投融资方式是未来努力的方向。最新一批可复制经验当中，已经有多地开始组建信息平台，如河南省搭建政企银平台，建立项目对接机制，江西省组织形成项目库，支持开放性政策性银行提前介入，南通市设立城市更新资金超市等。
中央财政资金起到补充和引导作用。今年财政补助城市名额增加。去年5月底，根据《关于开展城市更新示范工作的通知》，中央财政对上海、南京、杭州等15个城市给予定额补助支持，其中东、中、西部地区和直辖市每个城市补助总额分别为不超过8亿元、10亿元、12亿元和12亿元，重点向超大特大城市和长江经济带沿线大城市倾斜。今年，各地区补助总额的上限不变，但覆盖城市新增20城，包括北京、天津、唐山等。2024年中央财政拨付补助资金30亿元，未来几年中央财政计划补助将超过200亿元，不过这在上万亿元的投资额度中占比较小。
补助资金的使用范围也有所扩大。去年中央财政补助资金支持方向包括城市地下管网更新改造、城市污水管网全覆盖样板区建设、市政基础设施补短板、老旧片区更新改造四个领域。今年资金使用范围进一步扩大到机制建设方面，包括项目储备和生成机制、资金安排和筹措机制和用地保障和审批机制。这表明政策对城市更新工作的全面性和可持续性提出更高的要求。
3. 城市更新带来哪些机会？
城市更新工作向常态化、多元化和精细化方向发展。根据七普数据，仍有近三成家庭居住的还是上个世纪修建的住房，60%以上的住房无电梯，约5%住房无水冲式卫生厕所，约5%住房无洗澡设施。随着“十四五”规划中老旧小区改造目标的完成，城市更新行动中的老旧小区改造部分或将告一段落，下一个五年中2005年以前建成的老旧小区或是改造的新增量。后续城市更新整体工作仍将持续推进，并逐渐向常态化、多元化和精细化方向发展。
城市更新工作的推进遵循从基础到提升、从安全到品质的逻辑。从《关于持续推进城市更新行动的意见》中可以看出，后续城市更新工作首先将从基础功能完善和安全保障出发，比如危房改造、抗震加固等放在各项任务首位，基础设施的改造任务在前，其他配套设施增建任务在后。基础设施完善、安全保障到位之后，才是对品质提升诉求的满足，例如拓展公共空间、发展绿色交通等等。
城市更新工作持续推进会带来怎样的影响？
整体上看，城市更新在长期能够为房地产市场长期稳定提供支撑。城市更新通过改善住房条件，提高区域吸引力，在市场预期的推动下，短期可能会带动周边房价上涨。但长期来看，城市更新通过盘活存量土地资源，可以释放更多优质土地，同时，城市更新与政策调控的结合，为房价稳定提供了制度保障。此外，从宏观的角度来讲，城市更新对于推动产业结构转型、改善生态环境、增加公众福祉和推动文化发展都有促进作用。
房地产开发行业开发模式需转换。从行业角度看，现有土地和房屋资源愈发稀缺，行业内部竞争将有所加剧，较难适应城市更新模式要求的企业或面临淘汰风险，行业集中度将进一步提高。从数据看，2024年销售金额排名前10的企业，其销售金额占前500企业的比重较上年增加3个百分点到39%。从企业角度看，房地产开发企业需要从传统的增量开发模式向存量更新模式转变，加快提升自身的规划设计能力和运营管理能力等。
新型建材需求有望增长，存量提质时期，水泥、管材等传统建材的需求增长或有限，不过高质量管材、防水材料等需求或有所提升。城市更新中对建筑节能和环保提出一定要求，新型保温隔热材料、环保型装饰装修材料、建筑光伏一体化材料等的需求有望增长。建筑施工企业面临的项目类型将由大规模的新建项目施工转向以城市更新为主的改造项目施工，这对建筑施工企业的技术水平和专业能力要求更高。建筑装饰行业迎来大量存量房改造需求，尤其是商业空间与工业遗存改造。
服务业方面，物业管理企业迎来拓展业务领域的机会，如参与社区商业运营、养老服务等，实现多元化发展。随着城市更新对社区养老服务和托育服务设施的配建和完善要求提高，大量的社区养老、托育设施建设与运营的需求将被催生出来。城市更新鼓励对历史街区、老旧建筑进行活化利用，鼓励文旅项目建设，有利于推动文化创意产业发展，带动旅游演艺、特色民宿、文化旅游纪念品等业态的繁荣。
风险提示：1）经济恢复不及预期。本文对经济运行判断基于公开数据，无法预知未来或有变动。2）政策变动。本文对当前政策判断基于公开信息，无法预知未来或有政策。3）测算存在偏差。本文的测算设定诸多假设，或存在一定测算偏误。
研报信息
文中报告节选自财通证券研究所已公开发布研究报告，具体报告内容及相关风险提示等详见完整版报告。
证券研究报告：《城市更新带来哪些机会？——宏观视角解码城市更新》
对外发布时间：2025.06.17
报告发布机构：财通证券股份有限公司（已获中国证监会许可的证券投资咨询业务资格）
分析师：陈兴，SAC证书编号：S0160523030002
联系人：陈莹
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